Die nicht ord­nungs­ge­mäß befes­tig­ten Ver­kehrs­schil­der

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Die Mit­ar­bei­ter eines pri­va­ten Unter­neh­mens, die zur Aus­füh­rung einer ver­kehrs­be­schrän­ken­den Anord­nung der Stra­ßen­bau­be­hör­de und des der Anord­nung bei­gefüg­ten Ver­kehrs­zei­chen­plans (§ 45 Abs. 2 und 6 StVO) Ver­kehrs­schil­der nicht ord­nungs­ge­mäß befes­ti­gen, han­deln als Ver­wal­tungs­hel­fer und damit als Beam­te im haf­tungs­recht­li­chen Sin­ne. Ihre per­sön­li­che Haf­tung gegen­über einem durch das Ver­kehrs­schild Geschä­dig­ten schei­det daher gemäß Art. 34 Satz 1 GG aus.

Die nicht ord­nungs­ge­mäß befes­tig­ten Ver­kehrs­schil­der

In sei­nem Anwen­dungs­be­reich ver­drängt § 839 BGB als vor­ran­gi­ge Spe­zi­al­re­ge­lung kon­kur­rie­ren­de Ansprü­che aus §§ 823 ff BGB. Im Rah­men der Haf­tung nach § 839 BGB tritt gemäß Art. 34 Satz 1 GG im Wege der befrei­en­den Haf­tungs­über­nah­me der Staat bezie­hungs­wei­se die jewei­li­ge Anstel­lungs­kör­per­schaft als Anspruchs­geg­ner des Geschä­dig­ten an die Stel­le des­sen, der in Aus­übung eines ihm anver­trau­ten öffent­li­chen Amtes gehan­delt hat; in die­sem Fal­le schei­det eine per­sön­li­che Haf­tung des Amts­trä­gers gegen­über dem Geschä­dig­ten aus.

Die Mit­ar­bei­ter der Stra­ßen­bau­fir­ma han­del­ten bei Auf­stel­lung des Ver­kehrs­schil­des, das nach dem Vor­trag der Geschä­dig­ten deren Fahr­zeug beschä­dig­te, in Aus­übung eines ihnen anver­trau­ten öffent­li­chen Amtes.

Der Stra­ßen­bau­fir­ma war mit der ver­kehrs­be­schrän­ken­den Anord­nung gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 6 StVO des Lan­des­be­triebs Mobi­li­tät Rhein­land-Pfalz (künf­tig: LBM) vom 13.11.2013 die “Ver­kehrs­si­che­rung” auf der Grund­la­ge des bei­gefüg­ten Ver­kehrs­zei­chen­plans und damit eine hoheit­li­che Auf­ga­be über­tra­gen wor­den.

Die Ver­kehrs­re­ge­lung mit­tels Ver­kehrs­zei­chen (§ 45 StVO) ist eine hoheit­li­che Auf­ga­be. Es han­delt sich jeden­falls bei ver­kehrs­be­schrän­ken­den Ver­kehrs­re­ge­lun­gen und zei­chen (hier: Geschwin­dig­keits­be­schrän­kung, Zei­chen 274) um Maß­nah­men der Ein­griffs­ver­wal­tung, da die durch sie ange­ord­ne­ten Geund Ver­bo­te Ver­hal­tens­be­feh­le sind, die für die Ver­kehrs­teil­neh­mer bin­dend sind. Die ent­spre­chen­de Anord­nung obliegt den Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­den (§ 45 Abs. 3 StVO) und im vor­lie­gen­den Aus­nah­me­fall, wenn sie zur Durch­füh­rung von Stra­ßen­bau­ar­bei­ten erfolgt, den Stra­ßen­bau­be­hör­den (§ 45 Abs. 2 Satz 1, 4 StVO; vgl. hier­zu Kodal/​Bauer, Stra­ßen­recht, 7. Aufl., 44. Kap. Rn. 4).

Auch die tat­säch­li­che Umset­zung der Ver­kehrs­re­ge­lung durch die Anbrin­gung der Ver­kehrs­zei­chen stellt eine hoheit­li­che Auf­ga­be dar. Zu ihrer Wahr­neh­mung ist gemäß § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO der Bau­last­trä­ger ver­pflich­tet. Bau­last­trä­ger ist bei Bun­des­au­to­bah­nen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1, § 5 Abs. 1 FStrG zwar der Bund. Die Bun­des­au­to­bah­nen unter­lie­gen jedoch gemäß Art. 90 Abs. 3 GG der Ver­wal­tung durch die Län­der im Auf­tra­ge des Bun­des. Bau, Unter­hal­tung und Ver­wal­tung der Bun­des­au­to­bah­nen oblie­gen in Rhein­land­Pfalz den Orga­nen und Bediens­te­ten der damit befass­ten Kör­per­schaf­ten in Aus­übung öffent­li­cher Gewalt (§ 48 Abs. 2 LStrG RP).

Soweit dage­gen gel­tend gemacht wird, der gerin­ge und for­ma­le hoheit­li­che Cha­rak­ter der Auf­ga­be der Ver­kehrs­si­che­rung wer­de durch die Zuwei­sung zur Daseins­vor­sor­ge deut­lich abge­schwächt, die Ver­kehrs­si­che­rungs­pflicht der öffent­li­chen Hand bei öffent­li­chen Stra­ßen sei ihrem Wesen nach kei­ne Amts­pflicht, son­dern eine all­ge­mei­ne zivil­recht­li­che Pflicht, wes­halb die über­tra­ge­ne Auf­ga­be nur in äußerst ein­ge­schränk­tem Maße der hoheit­li­chen Sphä­re der Ver­wal­tung zuge­rech­net wer­den kön­ne, trifft dies jeden­falls für die vor­lie­gen­de Fall­ge­stal­tung nicht zu.

Dabei kann dahin­ste­hen, ob die gemäß § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO erfol­gen­de vor­lie­gend durch die Anord­nung vom 13.11.2013 auf die Stra­ßen­bau­fir­ma über­tra­ge­ne Anbrin­gung eines gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 StVO ange­ord­ne­ten Ver­kehrs­zei­chens eine Maß­nah­me der Ver­kehrs­re­ge­lung oder der Ver­kehrs­si­che­rung ist. Denn auch, wenn es sich dabei um eine Maß­nah­me der Ver­kehrs­si­che­rung han­del­te, wäre sie doch mit der Ver­kehrs­re­ge­lung, die sie unmit­tel­bar umsetzt, untrenn­bar ver­bun­den mit der Fol­ge, dass sie der hoheit­li­chen Sphä­re der Ver­wal­tung in nicht gerin­ge­rem Maße zuzu­rech­nen ist als die Ver­kehrs­re­ge­lung selbst. Nach dem im Stra­ßen­ver­kehrs­recht gel­ten­den Sicht­bar­keits­grund­satz bedarf die Ver­kehrs­re­ge­lung zu ihrer Wirk­sam­keit der Auf­stel­lung des ent­spre­chen­den Ver­kehrs­zei­chens. Die­se Abhän­gig­keit kommt vor­lie­gend dadurch zum Aus­druck, dass mit der hoheit­li­chen Anord­nung des LBM vom 13.11.2013 nicht nur die Ver­kehrs­re­ge­lung gemäß § 45 Abs. 2 StVO getrof­fen wur­de, son­dern die Stra­ßen­bau­fir­ma zugleich zur Aus­füh­rung der Ver­kehrs­re­ge­lung und damit zur Anbrin­gung der Ver­kehrs­zei­chen gemäß dem der Anord­nung bei­gefüg­ten Ver­kehrs­zei­chen­plan ver­pflich­tet wur­de. Ver­kehrs­re­ge­lun­gen und Hand­lun­gen, die über­haupt erst zu ihrer Wirk­sam­keit füh­ren, sind in glei­chem Maße bedeut­sa­me hoheit­li­che Tätig­kei­ten. Sie sind haf­tungs­recht­lich ein­heit­lich zu betrach­ten.

Die Stra­ßen­bau­fir­ma hat die ihr über­tra­ge­ne hoheit­li­che Auf­ga­be auf Grund der Anord­nung vom 13.11.2013 ihrer­seits als Amts­trä­ger im Sin­ne von Art. 34 Satz 1 GG wahr­ge­nom­men.

Ob sich das Han­deln einer Per­son als Aus­übung eines ihr anvertrau18 ten öffent­li­chen Amtes dar­stellt, bestimmt sich danach, ob die eigent­li­che Ziel­set­zung, in deren Sinn der Betref­fen­de tätig wird, hoheit­li­cher Tätig­keit zuzu­rech­nen ist und ob zwi­schen die­ser Ziel­set­zung und der schä­di­gen­den Hand­lung ein so enger äuße­rer und inne­rer Zusam­men­hang besteht, dass die Hand­lung eben­falls als noch dem Bereich hoheit­li­cher Betä­ti­gung ange­hö­rend ange­se­hen wer­den muss. Dabei ist nicht auf die Per­son des Han­deln­den, son­dern auf sei­ne Funk­ti­on, das heißt auf die Auf­ga­be, deren Wahr­neh­mung die im kon­kre­ten Fall aus­ge­üb­te Tätig­keit dient, abzu­stel­len. Hier­nach kön­nen auch Mit­ar­bei­ter eines pri­va­ten Unter­neh­mens Amts­trä­ger im haf­tungs­recht­li­chen Sin­ne sein. Dies kommt neben den Fäl­len der Belei­hung eines Pri­vat­un­ter­neh­mens mit hoheit­li­chen Auf­ga­ben auch dann in Betracht, wenn Pri­va­te als Ver­wal­tungs­hel­fer bei der Erle­di­gung hoheit­li­cher Auf­ga­ben tätig wer­den. Dafür ist erfor­der­lich, dass ein inne­rer Zusam­men­hang und eine enge­re Bezie­hung zwi­schen der Betä­ti­gung des Pri­va­ten und der hoheit­li­chen Auf­ga­be bestehen, wobei die öffent­li­che Hand in so weit­ge­hen­dem Maße auf die Durch­füh­rung der Arbei­ten Ein­fluss nimmt, dass der Pri­va­te gleich­sam als blo­ßes “Werk­zeug” oder “Erfül­lungs­ge­hil­fe” des Hoheits­trä­gers han­delt und die­ser die Tätig­keit des Pri­va­ten des­halb wie eine eige­ne gegen sich gel­ten las­sen muss. Je stär­ker der hoheit­li­che Cha­rak­ter der Auf­ga­be in den Vor­der­grund tritt, je enger die Ver­bin­dung zwi­schen der über­tra­ge­nen Tätig­keit und der von der öffent­li­chen Hand zu erfül­len­den hoheit­li­chen Auf­ga­be und je begrenz­ter der Ent­schei­dungs­spiel­raum des Pri­va­ten ist, des­to näher liegt es, ihn als Beam­ten im haf­tungs­recht­li­chen Sin­ne anzu­se­hen. Jeden­falls im Bereich der Ein­griffs­ver­wal­tung kann sich die öffent­li­che Hand der Amts­haf­tung für feh­ler­haf­tes Ver­hal­ten ihrer Bediens­te­ten grund­sätz­lich nicht dadurch ent­zie­hen, dass sie die Durch­füh­rung einer Maß­nah­me durch pri­vat­recht­li­chen Ver­trag auf einen pri­va­ten Unter­neh­mer über­trägt.

Das in der Vor­in­stanz hier­mit befass­te Land­ge­richt Kai­sers­lau­tern hat die Stra­ßen­bau­fir­ma unter Anwen­dung die­ser Grund­sät­ze zu Recht als Ver­wal­tungs­hel­fe­rin und damit als Amts­trä­ger im haf­tungs­recht­li­chen Sin­ne ein­ge­ord­net.

Einer unein­ge­schränk­ten Anwen­dung der Grund­sät­ze zum Ver­wal­tungs­hel­fer auf den vor­lie­gen­den Fall steht, anders als die Revi­si­on meint, nicht ent­ge­gen, dass der Bau und die Unter­hal­tung von Stra­ßen Auf­ga­ben der staat­li­chen Daseins­vor­sor­ge sind. Dabei kann offen­blei­ben, ob die Rechts­fi­gur des Ver­wal­tungs­hel­fers im gesam­ten Bereich der staat­li­chen Daseins­vor­sor­ge Anwen­dung fin­det. Jeden­falls für die vor­lie­gen­de Kon­stel­la­ti­on wäre dies, ord­ne­te man die nach dem Vor­trag der Geschä­dig­ten nicht ord­nungs­ge­mä­ße Auf­stel­lung des Ver­kehrs­schil­des durch die Mit­ar­bei­ter der Stra­ßen­bau­fir­ma der Daseins­vor­sor­ge zu, zu beja­hen. Denn die Auf­stel­lung des Schil­des war sehr eng mit der durch das LBM gemäß § 45 Abs. 2 StVO getrof­fe­nen Ver­kehrs­re­ge­lung als Maß­nah­me der Ein­griffs­ver­wal­tung ver­bun­den, bei der der hoheit­li­che Cha­rak­ter im Vor­der­grund steht. Die Ver­kehrs­re­ge­lung war wie aus­ge­führt ohne die Auf­stel­lung des Ver­kehrs­schil­des nicht wirk­sam. Die­se beson­ders enge Bezie­hung zwi­schen Ver­kehrs­re­ge­lung und ihrer Umset­zung hat zur Fol­ge, dass bei­de Maß­nah­men haf­tungs­recht­lich ein­heit­lich zu behan­deln sind. Erfolgt mit­hin durch ein pri­va­tes Unter­neh­men die Auf­stel­lung von Ver­kehrs­zei­chen zur Her­bei­füh­rung der Wirk­sam­keit der ent­spre­chen­den, die­se Ver­kehrs­zei­chen anord­nen­den Ver­kehrs­re­ge­lung, sind die Mit­ar­bei­ter des Unter­neh­mens als Ver­wal­tungs­hel­fer im vor­ge­nann­ten Sin­ne anzu­se­hen.

Das LBM hat auch auf die Durch­füh­rung der Arbei­ten, das heißt auf die Auf­stel­lung der Ver­kehrs­zei­chen, der­art Ein­fluss genom­men, dass die Mit­ar­bei­ter der Stra­ßen­bau­fir­ma gleich­sam als blo­ße “Werk­zeu­ge” oder “ver­län­ger­te Arme” des LBM han­del­ten. Des­sen ver­kehrs­be­schrän­ken­de Anord­nung als Stra­ßen­bau­be­hör­de vom 13.11.2013 war von den Mit­ar­bei­tern der Stra­ßen­bau­fir­ma strikt umzu­set­zen. Der Ver­kehrs­zei­chen­plan, der der Anord­nung bei­gefügt war, gab prä­zi­se vor, wel­ches Ver­kehrs­schild an wel­cher Stel­le auf­zu­stel­len war. Ein eige­ner Ent­schei­dungs­und Ermes­sens­spiel­raum kam, wie das Beru­fungs­ge­richt zutref­fend erkannt hat, der Stra­ßen­bau­fir­ma und ihren Mit­ar­bei­tern hier­bei nicht zu. Wesent­li­che “wei­te­re Aus­füh­rungs­mo­da­li­tä­ten”, deren Aus­wahl der Stra­ßen­bau­fir­ma bei der Auf­stel­lung der Ver­kehrs­schil­der als Umset­zung der Anord­nung des LBM ver­blieb, ver­mag auch die Revi­si­on nicht kon­kret zu benen­nen. Soweit sie die durch die Stra­ßen­bau­fir­ma in eige­ner Ver­ant­wor­tung aus­ge­führ­te durch die Anord­nung vom 13.11.2013 nicht aus­drück­lich gere­gel­te Kon­trol­le der Bau­stel­len­si­che­rung anführt, ist die­se nicht Gegen­stand der Pflicht­ver­let­zung, die der Stra­ßen­bau­fir­ma von der Geschä­dig­ten vor­ge­wor­fen wird. Der Vor­wurf der Geschä­dig­ten betrifft viel­mehr die nicht ord­nungs­ge­mä­ße Befes­ti­gung des Ver­kehrs­schil­des (mit nicht dafür zuge­las­se­nen Schel­len) und damit die erst­ma­li­ge Auf­stel­lung des Schil­des in Umset­zung der ver­kehrs­be­schrän­ken­den Anord­nung vom 13.11.2013.

Der Ein­ord­nung der Mit­ar­bei­ter der Stra­ßen­bau­fir­ma als Ver­wal­tungs­hel­fer und damit als Amts­trä­ger im Sin­ne von Art. 34 Satz 1 GG steht nicht das Urteil des Bun­des­ge­richts­hofs vom 29.11.1973 ent­ge­gen. Die­se Ent­schei­dung ist, wie das Beru­fungs­ge­richt zutref­fend erkannt hat, durch die neue­re Bun­des­ge­richts­hofs­recht­spre­chung über­holt.

Der Bun­des­ge­richts­hof hat in dem Urteil vom 29.11.1973 den Begriff des Ver­wal­tungs­hel­fers nicht ver­wandt. Er hat es aller­dings abge­lehnt, einen Unter­neh­mer, der auf­grund eines mit einem Stra­ßen­bau­last­trä­ger abge­schlos­se­nen Werk­ver­tra­ges mit der Über­wa­chung der von der Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de ange­ord­ne­ten Ver­kehrs­zei­chen beauf­tragt war, als Beam­ten im Haf­tungs­sin­ne (Art. 34 GG) anzu­se­hen. Wenn der Unter­neh­mer bei der Erfül­lung sei­ner Ver­trags­pflich­ten Anord­nun­gen der Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­den über das Auf­stel­len bestimm­ter Ver­kehrs­zei­chen tat­säch­lich aus­füh­re, sei er nur tech­ni­sches Aus­füh­rungs­or­gan der anord­nen­den Behör­de. Die Ver­ein­ba­rung mit der beklag­ten Stadt habe die­se nicht der Pflicht als Stra­ßen­bau­last­trä­ger ent­ho­ben, für die Über­wa­chung ver­kehrs­re­geln­der Zei­chen durch ent­spre­chen­de Maß­nah­men im Bereich ihrer Hoheits­ver­wal­tung zu sor­gen.

Die Ver­nei­nung der Beam­ten­ei­gen­schaft im haf­tungs­recht­li­chen Sin­ne in Bezug auf einen mit der Erfül­lung hoheit­li­cher Auf­ga­ben beauf­trag­ten Pri­vat­un­ter­neh­mer ent­sprach der sei­ner­zeit in der Bun­des­ge­richts­hofs­recht­spre­chung ver­an­ker­ten “Werk­zeug­theo­rie”. Danach kann es mög­lich sein, dass eine Behör­de in einem sol­chen Aus­maß auf die Durch­füh­rung von Arbei­ten des beauf­trag­ten Unter­neh­mens Ein­fluss nimmt, dass sie in bestimm­ten Bezie­hun­gen des­sen Tätig­wer­den wie ein eige­nes gegen sich gel­ten las­sen und es so ange­se­hen wer­den muss, wie wenn der Unter­neh­mer ledig­lich als Werk­zeug der öffent­li­chen Behör­de bei der Erle­di­gung ihrer hoheit­li­chen Auf­ga­be tätig gewor­den wäre. Das Han­deln des Unter­neh­mers wur­de der Behör­de (und den dort täti­gen Amts­trä­gern) direkt zuge­rech­net, ohne den Unter­neh­mer selbst als Beam­ten im haf­tungs­recht­li­chen Sin­ne ein­zu­ord­nen.

In sei­ner Ent­schei­dung vom 21.01.1993 hat der Bun­des­ge­richts­hof sodann sei­ne Recht­spre­chung zur Haf­tung des Staa­tes im Fal­le der Her­an­zie­hung selb­stän­di­ger pri­va­ter Unter­neh­mer zur Erfül­lung hoheit­li­cher Auf­ga­ben auf eine brei­te­re Grund­la­ge gestellt. In die­sem Rah­men hat er den beauf­trag­ten Unter­neh­mer unter bestimm­ten, oben dar­ge­stell­ten Vor­aus­set­zun­gen als Beam­ten im haf­tungs­recht­li­chen Sin­ne ange­se­hen. Die auf pri­vat­recht­li­cher Grund­la­ge beru­hen­de Her­an­zie­hung pri­va­ter Unter­neh­mer zur Erfül­lung hoheit­li­cher Auf­ga­ben umfasst danach Fall­ge­stal­tun­gen, die sich sowohl durch den Cha­rak­ter der jeweils wahr­ge­nom­me­nen Auf­ga­be als auch durch die unter­schied­li­che Sach­nä­he der über­tra­ge­nen Tätig­keit zu die­ser Auf­ga­be sowie durch den Grad der Ein­bin­dung des Unter­neh­mers in den behörd­li­chen Pflich­ten­kreis von­ein­an­der unter­schei­den. Je stär­ker der hoheit­li­che Cha­rak­ter der Auf­ga­be in den Vor­der­grund tre­te, je enger die Ver­bin­dung zwi­schen der über­tra­ge­nen Tätig­keit und der von der Behör­de zu erfül­len­den hoheit­li­chen Auf­ga­be und je begrenz­ter der Ent­schei­dungs­spiel­raum des Unter­neh­mers sei, des­to näher lie­ge es, ihn als Beam­ten im haf­tungs­recht­li­chen Sin­ne anzu­se­hen.

Die­se neue­re Recht­spre­chung hat Ele­men­te der “Werk­zeug­theo­rie” inso­fern über­nom­men, als in die nun­mehr anzu­stel­len­de Gesamt­be­trach­tung auch der Ent­schei­dungs­spiel­raum der Mit­ar­bei­ter des pri­va­ten Unter­neh­mens ein­zu­be­zie­hen ist. Ste­hen ihnen rele­van­te eige­ne Ent­schei­dungs­spiel­räu­me nicht zu, han­deln sie als “Werk­zeu­ge” oder “ver­län­ger­te Arme” des Hoheits­trä­gers. Das hin­dert indes nicht ihre Ein­ord­nung als Beam­te im haf­tungs­recht­li­chen Sin­ne, son­dern ist viel­mehr in Abkehr von der frü­he­ren Recht­spre­chung neben einem in den Vor­der­grund tre­ten­den hoheit­li­chen Cha­rak­ter der Auf­ga­be und einer engen Ver­bin­dung zwi­schen der über­tra­ge­nen Tätig­keit und der von der öffent­li­chen Hand zu erfül­len­den hoheit­li­chen Auf­ga­be gera­de deren Grund­la­ge.

Der Umstand, dass die Stra­ßen­bau­fir­ma vor­lie­gend ange­sichts der prä­zi­sen Anord­nun­gen im Ver­kehrs­zei­chen­plan nur “tech­ni­sches Aus­füh­rungs­or­gan” der hoheit­lich täti­gen Stra­ßen­bau­be­hör­de war, ohne eige­ne hoheit­li­che Befug­nis­se zur Wahr­neh­mung über­tra­gen bekom­men zu haben, hin­dert ihre Ein­ord­nung als Ver­wal­tungs­hel­fer im Sin­ne der Bun­des­ge­richts­hofs­recht­spre­chung mit­hin nicht. Soweit in dem Urteil des Bun­des­ge­richts­hofs vom 29.11.1973 eine sol­che Über­tra­gung hoheit­li­cher Befug­nis­se auf den Pri­va­ten als Vor­aus­set­zung sei­ner Ein­ord­nung als Beam­ter im Haf­tungs­sin­ne erach­tet wor­den ist, ist die­ses Erfor­der­nis durch die neue­re Bun­des­ge­richts­hofs­recht­spre­chung über­holt.

Bun­des­ge­richts­hof, Urteil vom 6. Juni 2019 – III ZR 124/​18



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